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階段縣市合併 終極三都

【聯合報╱姜渝生／成大都市計劃系教授、國土空間發展策略規劃案主持人（台南市）】 2009.06.30 02:55 am


這幾天由於縣市升格問題，國土規劃成為各界議論的焦點，筆者有幸參與初步完成的第三次國土規劃作業，試從國土規劃觀點就行政區劃的調整提出若干看法以供參考。

當前國土發展之最關鍵課題可歸納為三方面：對外必需能夠提升國際競爭力以使整個餅可以做大，對內必需去除內耗的零和競爭並化解區域及城鄉發展差距，公共資源分配機制則應做到效率與公平的兼得而非兩失；三項課題的解答必須能夠一一反映在各部門包括區域治理的發展構想中。

正如各界所指出，政府遷台後的行政區劃細碎化產生了許多空間治理的無效率及不公平，此一歷史扭曲應予以回復。最近論者所強調的生活圈以及日據時代「五州三廳」的說法，基本概念是正確的，但生活圈的定義及空間範圍，在產業結構變遷及網絡社會之鉅變下，已與日據時代大不相同。此次國土規劃所建議的空間治理分區發展方向，是將環境條件具特殊性的東部及離島劃設為特區，並建議進一步評估將中央山脈保留區劃設為原住民特區，而其餘的西部走廊高度發展地區則逐漸發展成為北台、中台、南台三個城市區域。

形成三個城市區域的主要效益，第一是可使同一區域內的城與鄉建立夥伴關係，有助於化解城鄉差距；第二是區域的治理，包括水資源、環境、交通、產業用地、公共設施等均可以有較理想的整體發展，不致因行政界限而分割或對立；第三是各城市區域在上述整合下可以強化對外競爭力。

台灣的產業結構已在轉型中，且健康有機以及「半農半Ｘ」生活蔚為風潮，三大城市區域之城鄉關係，不會是工業化初期的都市剝削農村模式，而應是後工業時代的城鄉共榮模式。三個城市區域的對外競爭，正如林濁水先生所提到的「在全球化的今天，要把台灣想像成一個更大型、更多元化的新加坡」。因應資訊化時代及兩岸的開放，未來國土發展已定調將採「一點多心」的空間佈局模式，即在全球網絡結構中整個台灣應成為一個重要的節點，而內部則為許許多多大小與功能不一的中心，透過運輸及資訊服務緊密結合為一體，空間各區塊均具有國際接軌的能力。

就上述國土規劃的空間治理分區概念，回看目前在執行中的縣市合併升格，三大城市區域或許可視為所謂「三都」的終極發展目標，縣市的合併則可視為步向終極發展目標三大城市區域之階段性進程。三大城市區域的形成，基本上並不需要有一定的時間表，且各區域逐漸步向終極目標的路徑必然隨客觀條件之不同而有別，各城市區域可能為單核亦可能為多核。

此外，城市區域的形成，除了可採行政區重劃的剛性手段外，同步亦應推動軟性手段的跨域治理機制。台北縣升格之後，北台下一步的課題必然為北北基的整合以及桃園航空城的落實；南台在台南與高雄雙雙合併升格後，當前的課題則為南高雙核的分工互補合作。

在此觀點下，筆者認為目前各界對縣市升格的諸多疑慮，一方面反映了各面向問題的可能存在及重要性，同時也提醒行政單位加速進行應同步推動的配套措施。建議全國各界共同努力來思考，除了財政收支劃分法的調整外，還應有那些其他配套措施。

前理解：地方制度是一國憲法體系的有機組成部分。地方制度反映了一個國家基層政權的組織狀況及其與公民之間的關係，與一國公民的日常生活有著密切的關係，公民們往往是通過地方制度來理解一國的憲法制度的。

思考點一 : 台灣行政區劃的發展已出現"三個生活圈 七個發展區"的概念，以至於目前行政院已核准之四個直轄市改制計畫，請問台灣的地方自治是否會形成葉爾欽效應?

所謂的葉爾欽效應 , 指的是地方政府的權力太大 , 而能夠與中央政府相抗衡 , 在凍省之前, 台灣的省層級有這樣的問題 , 省的自治立法權, 自治組織權乃至於選舉, 罷免等住民自治的權力都過大而不當．

然而在馬英九政府政策方向之一 : 三都十五縣 以至於現在所說的"三個生活圈, 七個發展域"而言, 其政策目標乃是基於國土合理規劃, 區域均衡發展.

因此地方政府的權力似乎在新的行政區域劃分之後勢必有一番重整, 然而地方政府的權力變大卻很合理, 因為其未來所要做的業務也變大了, 例如 : 都會區的整體發展, 各生活圈下的區域夥伴關係．

而從法律既有規定上看來, 似乎對於未來行政區劃, 地方制度, 財政收支劃分的相關規定, 有個更清晰的方向.

舉例而言, 財政收支劃分法新的草案立法方向為 :錢權同時下放, 地方實質財源增加, 直轄市及縣市財源只增不減, 公式入法取代比例入法.

目前未被升格的縣市其實分得大餅更大, 更為公平, 因為將有更多的直轄市去分百分之四十三的統籌分配稅款

至於統籌分配稅款分配比率方面, 目前規定是更加鞏固地方的基準財政收支差額(目前為百分之七十五將調整成百分之八十五)．剩下的財政努力的分配將調整為百分之十五，這個修法方向, 也是保障地方財源的部分．因為直轄市將有更大的創造稅額能力 相形之下財政努力的分配少一點, 讓統籌分配更為公平．


財政收支劃分法修法方向中的"公式入法取代比例入法"是以土地面積, 人口, 業務來當指標．
簡單來說 : 未來將用平均人口將可獲得多少統籌分配稅款, 而不是以比例, 如此將能解決過去某些城市的收入較多, 卻因為太多衛星城市向心的人口流入, 而負擔過多的交通, 衛生醫療等成本.　

因此，吾人以為地方自治將不會發生地方權力過大而不當的葉爾欽效應，而與中央政府產生排擠，而是更加合理化的運用統籌分配稅款，並且發展有地方特色的都會區以及國土合理規劃．




觀點思考二 : 直轄市是否可以有自己的自治憲章

解決了可能對於葉爾欽效應的迷思之後, 我們需要了解地方政府應當有如何的前置作業, 以配合未來所謂的"三個生活圈"的都會應有之"自治憲章".

請就觀點二 : 說說您的看法吧^^